TOUT COMPRENDRE - Comment fonctionnerait un référendum "à choix multiples"?

Évoqué de plus en plus ouvertement par des membres du gouvernement et par l'entourage d'Emmanuel Macron, le référendum au format "QCM" serait une innovation institutionnelle.

À chaque quinquennat sa martingale institutionnelle. La réforme de 2008 et la QPC sous Nicolas Sarkozy, la déchéance de la nationalité sous François Hollande... Pour Emmanuel Macron, c'est le référendum à choix multiple. Le chef de l'État l'avait déjà envisagé il y a un an et demi, au plus fort de la crise des gilets jaunes. À l'époque, son entourage lui suggérait de se relégitimer par un vote en proposant un ensemble de dispositions institutionnelles. La réduction du nombre de parlementaires notamment, mais aussi l'introduction d'une dose de proportionnelle aux élections législatives. Un bricolage resté sans lendemain.

Cette fois-ci, c'est d'environnement qu'il s'agit. La Convention citoyenne pour le climat a rendu sa copie, il faut à celle-ci avoir une traduction législative concrète. Le bruit du référendum court déjà depuis quelques mois au sein de la macronie, le sujet paraissant suffisamment consensuel pour ne pas faire courir trop de danger au locataire de l'Elysée. Désormais, certains membres du gouvernement sortent du bois, à l'instar d'Élisabeth Borne qui, sur France Info vendredi puis sur BFMTV ce lundi matin, a exprimé son approbation du référendum.

• Qui décide?

Comme le dispose l'article 11 de la Constitution, c'est le président de la République qui a la haute main sur le processus référendaire.

Il y est précisé qu'il peut, "sur proposition du gouvernement", "soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent".

La mention du gouvernement dans l'article 11 est de pure forme: le référendum est l'outil présidentiel par excellence, par lequel le locataire de l'Elysée décide de s'adresser directement au peuple. Depuis le début de la Ve République, dont la Constitution elle-même a été validée par référendum en septembre 1958, cet outil institutionnel a été utilisé la plupart du temps comme moyen d'obtenir un plébiscite. Une question, à laquelle il faut répondre par "oui" ou par "non". Simple, efficace, quand bien même la pratique est tombée en désuétude après le pari raté de Jacques Chirac en 2005 sur le traité constitutionnel européen.

Charles de Gaulle est vite passé maître dans l'art de brandir l'article 11, testant sa légitimité populaire à quatre reprises durant son règne. Ce dernier s'est d'ailleurs achevé sur un référendum raté, celui d'avril 1969 sur la régionalisation et la réforme du Sénat, dont le résultat a conduit le général à démissionner. Preuve que la manœuvre est à double-tranchant.

Avant d'être une question binaire soumise aux Français, le référendum passe par la rédaction d'un projet de loi. S'il est adopté par les Français, il est promulgué par le chef de l'État dans les 15 jours qui suivent les résultats du scrutin.

• Quel dispositif?

Pour le cas qui nous intéresse, il y a deux possibilités. Soit Emmanuel Macron décide de réunir en un seul projet de loi les quelques questions écologiques phares qu'il souhaite soumettre à référendum. Dans ce cas, les Français se trouveraient face à un classique dilemme oui/non lorsqu'ils se rendraient aux urnes.

"La plupart des questions rentreront dans le champ du référendum, puisque l'article 11 couvre la politique environnementale", confirme le constitutionnaliste Bertrand Mathieu. "Mais si le président choisit de ne pas tout réunir dans un seul projet de loi, il en faudra plusieurs, et donc plusieurs référendums à soumettre en même. C'est juridiquement admissible, mais ça pose le problème de la clarté des questions", ajoute-t-il.

Une autre difficulté est à craindre: celle de voir mêler des questions d'ordre législatif et d'ordre réglementaire (celle de la limitation de la vitesse à 110 km/h, par exemple). Par ailleurs, la Convention citoyenne ambitionne de créer le crime d'"écocide", ce qui relèverait de la législation pénale, domaine qui n'entre pas dans le champ du référendum. Enfin, s'il s'avère nécessaire d'inscrire l'impératif écologique dans la Constitution, il faut procéder à une révision de celle-ci et passer - en théorie - par l'article 89.

En définitive, à charge pour Emmanuel Macron de décider de ce qu'il traduira des travaux de la Convention citoyenne en textes de loi simples et ce qu'il cherchera à faire avaliser directement par le peuple.

"S'il soumet plusieurs projets de loi, vous auriez au bureau de vote plusieurs urnes: 'adoptez-vous le projet de loi n°1 ci-joint', 'adoptez-vous le projet de loi n°2 ci-joint', etc. Si le président veut éviter qu'il n'y ait qu'une seule réponse possible, c'est faisable", affirme Bertrand Mathieu.

• Quel avantage politique?

Pour Emmanuel Macron, ce serait là tout l'intérêt d'un référendum à choix multiple. À la peine dans les sondages, chef d'orchestre d'un quinquennat où les fausses notes sont incessantes depuis l'affaire Benalla de l'été 2018, le président de la République cherche un rebond post-Covid, sans pour autant risquer la disqualification.

Dans le JDD, Élisabeth Borne a expliqué que le format "QCM" permettrait "de faire partager les travaux (de la Convention citoyenne, NDLR) avec les Français". Il présente aussi l'immense avantage de diluer l'impact politique d'un éventuel "non" à tel ou tel des projets de loi soumis. "C'est de l'acrobatie politique, mais elle évite une mise en cause directe du chef de l'État", résume Bertrand Mathieu.

S'il renonce à jouer au petit chimiste institutionnel, Emmanuel Macron peut toujours décider de réunir en un seul projet de loi des mesures environnementales qui relèvent exclusivement du domaine législatif. Avec l'écueil que l'on sait, mais que Bertrand Mathieu relativise:

"S'il perd, il n'est pas obligé de partir. Après tout en 2005, lorsqu'il a perdu le référendum sur le traité constitutionnel européen, Chirac est resté à l'Elysée."