Ordonnances, vote des députés... Les différents scénarios pour aboutir, ou non, à une suspension de la réforme des retraites

Pour convaincre les socialistes de ne pas le censurer, Sébastien Lecornu a annoncé le 14 octobre dernier qu'il proposerait la suspension de la réforme des retraites au Parlement. Cependant, l'adoption de cette mesure, intégrée au budget de la Sécurité sociale, n'est pas garantie. Explications.

Mais que va devenir la suspension de la réforme des retraites, annoncée par Sébastien Lecornu aux socialistes la semaine dernière, avant que ces derniers ne clament haut et fort une "victoire"? C’est la question sur toutes les lèvres du monde politique ces dernières semaines. Car le chemin législatif pour que la mesure aboutisse est loin d’être évident. Il pourrait même être inédit.

Seule certitude à ce stade: la suspension sera examinée au sein du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), dont les députés se saisiront lundi prochain en commission. Elle fera partie de la copie initiale de ce texte et ne sera pas proposée via un amendement, comme le souhaitait au départ le gouvernement.

En effet, le Parti socialiste a demandé à l'intégrer directement au projet de loi via une "lettre rectificative", entérinée ce jeudi lors d'un Conseil des ministres spécialement réuni. Ce changement ressemble à un détail, mais il pourrait prendre toute son importance pour que la suspension de la réforme des retraites soit adoptée si le budget passe par ordonnance.

Attention à bien s'accrocher face aux nombreuses subtilités parlementaires et constitutionnelles qui vont suivre.

• Les ordonnances

Le plus simple d'abord: les ordonnances permettent que toutes les modalités du budget soient adoptées en Conseil des ministres et non par le Parlement. Le gouvernement peut y recourir via l'article 47 de la Constitution si les délais d'examen prévus pour les textes financiers - 70 pour le budget de l'État, 50 pour celui de la Sécurité sociale - ne sont pas tenus.

Le problème: comme les ordonnances n'ont jamais été employées sur les textes financiers, nul ne sait vraiment la version qui pourrait être retenue. Celle modifiée par le Parlement ou la copie de départ du gouvernement? D'où l'importance pour les socialistes, qui craignaient une "entourloupe", que la suspension de la réforme des retraites soit inscrite au PLFSS initial et non proposée par amendement.

Ils pourront donc l'adopter lors des débats à l'Assemblée - une majorité favorable existe pour cela grâce aux autres partis de gauche et au Rassemblement national - sans craindre que la suspension ne disparaisse en cas de recours aux ordonnances.

Ceci étant dit, pourquoi ce scénario, quoique inédit dans l'histoire de la Ve République, pourrait se réaliser? Pour une raison simple: rien ne dit que les parlementaires examineront le budget dans les temps. Sébastien Lecornu ne pourra abréger les débats via l'article 49.3 de la Constitution, auquel il a renoncé, même s'il restera d'autres moyens pour accélérer la procédure parlementaire comme le "vote bloqué".

Dans tous les cas, un vote de l'Assemblée nationale, puis du Sénat, ne suffirait pas pour écarter un potentiel blocage. Loin de là. Une commission mixte paritaire (CMP), réunissant sept députés et sept sénateurs, serait sûrement convoquée pour trouver un texte commun, faute d'accord au préalable entre les deux chambres du Parlement.

Dans ce cas, plusieurs obstacles se présenteraient sur la route du gouvernement. D'abord, la CMP serait-elle conclusive? Dit autrement, la droite et le camp présidentiel, qui peuvent s'allier pour être en position de force dans cette instance, réussiront-ils à s'entendre? C'est une question délicate puisque le parti Les Républicains est largement divisé dans sa stratégie vis-à-vis du gouvernement.

Admettons que oui. Il faudrait toujours que le Palais Bourbon et celui du Luxembourg se prononcent sur la mouture issue de la CMP. Or, à l'Assemblée nationale, le gouvernement est en position de majorité relative, y compris avec le soutien des députés LR.

D'où la possibilité d'un enlisement, puis d'un éventuel recours aux ordonnances... Pour autant, l'option serait sûrement très coûteuse politiquement pour un gouvernement qui se gargarise de laisser la main au Parlement en abandonnant le 49.3.

Échapperait-il à la censure ensuite?

• La loi spéciale

Si le Parlement ne parvenait pas à voter le budget dans les temps, les ordonnances ne seraient pas le seul outil à la main de Sébastien Lecornu. Le Premier ministre pourrait recourir à une loi spéciale. Celle-ci permet notamment à l'État de percevoir les impôts existants et donc d'éviter un "shutdown" à l'américaine.

Cette situation exceptionnelle s'est produite dans un passé encore récent. Le 4 décembre 2024, une motion de censure, déposée après un recours au 49.3 sur le PLFSS, est adoptée. Conséquence: non-seulement Michel Barnier, alors Premier ministre, et son gouvernement sont renversés, mais le texte est aussi rejeté.

La France est alors sans budget. Le Parlement adopte une dizaine de jours plus tard une loi spéciale.

Puis, les textes budgétaires en bonne et due forme sont adoptés deux mois plus tard sous la houlette de François Bayrou qui avait obtenu la non-censure du Parti socialiste.

Reste que si une loi spéciale était adoptée, la suspension de la réforme des retraites passerait à la trappe.

• Une adoption du budget au Parlement

Dans tous les cas, nul doute que Sébastien Lecornu préférerait éviter cette solution potentiellement coûteuse pour la stabilité financière de la France.

Un autre scénario est possible: le vote du budget dans les temps. Plusieurs conditions, et pas des moindres, pour cela: d'abord que les parlementaires se prononcent dans les délais impartis à l'Assemblée et au Sénat.

Comme évoqué précédemment, il faudrait ensuite potentiellement voter une copie issue de la CMP. LR et le camp présidentiel seront-ils prêts à accepter que la suspension de la réforme des retraites figure encore dans le texte final? Si tel était le cas, la principale difficulté demeure: comment faire adopter la copie de la CMP par l'Assemblée pour un gouvernement en situation de majorité relative et privé de 49.3?

En obtenant la bienveillance des socialistes, si la suspension de la réforme des retraites est toujours présente? Dilemme à haut risque. Car le budget actuel comprend bien d'autres mesures, dont de nombreux irritants pour le PS entre doublement des franchises sur les boîtes de médicaments, gel des pensions de retraite et la suppression de près de 4.000 postes d'enseignants.

Au mieux, le Premier ministre pourrait compter sur leur abstention, à défaut d'obtenir un vote favorable, d'autant plus improbable que les différents groupes d'opposition votent traditionnellement contre les textes budgétaires.

"Pour que le texte passe si tous les autres membres de l’opposition s’y opposent, les socialistes sont obligés de voter le budget. Si le PS ne veut que s’abstenir, il faut dans ce cas que les écologistes et les communistes s’abstiennent eux aussi et que les députés Les Républicains votent pour", résumait le politiste Olivier Rozenberg dans Mediapart ce lundi.

Autant dire que la mission n'est pas loin d'être impossible.

Reste une dernière possibilité: proposer un projet de loi spécifique pour la suspension de la réforme des retraites. L'option n'a jamais été évoquée directement par Sébastien Lecornu mais pourrait peut-être lui permettre de gagner du temps avec les socialistes.